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長江是中華民族的母親河，是中華民族發(fā)展的重要支撐，保護好長江流域是維護國家生態(tài)安全的重大需求，事關中華民族的生存發(fā)展與未來。2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》），自2021年3月1日施行，從根本上夯實了長江大保護的制度保障。《長江保護法》的制定與實施是將習近平總書記關于長江保護的重要指示和黨中央對長江經濟帶綠色發(fā)展戰(zhàn)略部署以法律形式予以貫徹落實的最有效措施，是我國首部以國家法律的形式為特定流域制定的法律，是我國生態(tài)環(huán)境法體系建設的標志性成果。《長江保護法》以推進共抓大保護、不搞大開發(fā)，提高長江流域生態(tài)環(huán)境保護的整體性和系統(tǒng)性為立法思路，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為立法原則，以實現長江經濟帶高質量發(fā)展為立法目標，在立法理念和立法內容等方面均有重大創(chuàng)新與突破。下一步，需要通過落實權責、加強監(jiān)管與執(zhí)法、完善制度機制保障等措施促進《長江保護法》的落地實施。
落實長江流域生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略的重大舉措
為長江流域綜合治理提供新遵循。加強流域綜合治理與保護是促進流域可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，也是維護江河健康的客觀需要。《長江保護法》是我國第一部立足流域綜合治理的立法，為實施流域綜合治理提供了法律依據。為以后其他流域生態(tài)環(huán)境保護立法建設提供了完整性、系統(tǒng)性立法創(chuàng)新與實踐參考，對于適時推進黃河流域立法，以及其他流域立法具有重要借鑒意義。
為長江經濟帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展立“規(guī)矩”。推動長江流域走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，是黨中央、國務院主動適應把握引領經濟發(fā)展新常態(tài)，科學謀劃中國經濟新棋局，做出的既利當前又惠長遠的重大決策部署?！堕L江保護法》是我國依法保護長江流域生態(tài)系統(tǒng)，推進生態(tài)優(yōu)先原則落地的重要嘗試。在其出臺前，長江流域整體性、系統(tǒng)性生態(tài)保護不足，生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢加劇，水污染物排放量大，環(huán)境風險隱患較多，產業(yè)結構布局不合理，綠色發(fā)展相對不足，相關法律體系不能滿足長江流域生態(tài)環(huán)境保護與管理的需要。《長江保護法》統(tǒng)籌資源、生態(tài)、環(huán)境保護與治理，體現了“山水林田湖草統(tǒng)籌治理”的生態(tài)系統(tǒng)觀，將長江流域資源的相關要素、多種價值和生態(tài)服務功能進行綜合平衡，通過立法穩(wěn)固下來，為生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展提供了根本法律制度保障。
為長江經濟帶高質量發(fā)展提供新動力?！堕L江保護法》為長江經濟帶的高質量發(fā)展注入新動力，通過推動結構調整、促進轉型升級、鼓勵技術創(chuàng)新等綠色發(fā)展途徑，為長江經濟帶高質量發(fā)展提供法律保障?！堕L江保護法》準確把握生態(tài)環(huán)境保護和經濟發(fā)展的協(xié)同關系，強調調整產業(yè)結構與布局，共抓大保護、不搞大開發(fā)，充分發(fā)揮長江流域發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等規(guī)劃的引領和約束作用，強力推動長江流域科學、有序、綠色、高質量發(fā)展的實現。
鋪好長江流域綠色發(fā)展底色的重大保障
強調綠色發(fā)展?！堕L江保護法》首先強調長江流域要實施綠色發(fā)展，強調推進長江流域生態(tài)環(huán)境與社會經濟協(xié)同發(fā)展。通過優(yōu)化產業(yè)結構與布局、建立開發(fā)區(qū)綠色發(fā)展評估機制、組織對各類開發(fā)區(qū)的資源能源節(jié)約集約利用情況開展定期評估等措施，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設與管理，促進生態(tài)環(huán)境保護與經濟發(fā)展的協(xié)同與融合。
突出生態(tài)優(yōu)先。強調實施生態(tài)優(yōu)先，將長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復放在壓倒性位置。加大對長江流域的水污染防治與監(jiān)管力度，有效控制總磷排放總量、提高城鄉(xiāng)污水收集處理能力、制定更嚴格的地方水污染物排放標準等內容。明確了跨區(qū)域橫向生態(tài)補償的要求，加大對長江流域上游生態(tài)功能重點區(qū)域生態(tài)補償力度，鼓勵長江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之間開展橫向生態(tài)保護補償。強調推動長江流域生態(tài)產品價值實現機制，鼓勵社會資金建立市場化運作的長江流域生態(tài)保護補償基金，將市場化經濟措施和財政式補償制度相結合，加強生態(tài)環(huán)境服務付費。
加強空間管控。明確了生態(tài)環(huán)境空間管控內容，加強生態(tài)保護紅線監(jiān)管的有關要求，科學有序統(tǒng)籌安排長江流域生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化國土空間結構和布局，將生態(tài)保護紅線等已經成熟的做法以法律條文的形式固化下來，進一步明確了國務院生態(tài)環(huán)境主管部門對長江流域生態(tài)保護紅線實施統(tǒng)一監(jiān)管。
加大用水調節(jié)。重視農業(yè)用水的節(jié)約和面源污染控制，以實現水體功能分區(qū)目標。重視生態(tài)用水的調配和保障，提出了長江干流、重要支流、重要湖庫控制斷面的生態(tài)流量、水位管控等指標。區(qū)分了水生態(tài)標準和水環(huán)境標準，明確了相關標準的涉及范圍，重視不同要素水體的標準銜接，有利于形成長江流域生態(tài)保護的標準網絡體系和規(guī)范體系。
創(chuàng)新體制機制。《長江保護法》立足我國國情，在流域管理模式方面做出了特色方案，首次在法律層面明確建立長江流域統(tǒng)籌協(xié)調機制下的分部門管理體制，以協(xié)調機制統(tǒng)籌和解決各省市之間的橫向關系和矛盾，從而使流域總體規(guī)劃、流域環(huán)境和生態(tài)保護及修復制度、流域水質管理和污染控制制度以及流域水資源管理規(guī)劃和運作等規(guī)劃政策聯(lián)系協(xié)調起來。
多措并舉推進《長江保護法》落地生效
落實各方責任。按照全流域統(tǒng)一管理要求，劃分流域治理保護相關事權，界定清晰流域上下游各地區(qū)、各主體的權責關系，建立起權責明晰、權責統(tǒng)一、監(jiān)督有序、制約有效的實施運行機制。嚴格落實“黨政同責”“一崗雙責”，長江流域各省市黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理負總體責任，貫徹落實《長江保護法》各項要求，制定和實施有利于生態(tài)環(huán)境保護的目標任務、政策措施。長江流域各市縣黨委和政府承擔具體責任，統(tǒng)籌推進監(jiān)管執(zhí)法、市場規(guī)范、資金安排、宣傳教育等工作。
強化監(jiān)管執(zhí)法。加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管，綜合運用多重監(jiān)管手段，建立聯(lián)合懲戒和信息共享機制。完善執(zhí)法保障人才隊伍建設，完善執(zhí)法監(jiān)督和網格化監(jiān)管體系，加強長江流域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法技術支持基礎能力建設，推進生態(tài)環(huán)境管理數字化智能化，加強區(qū)塊鏈、人工智能新技術融合應用，充分發(fā)揮大數據、信息化等技術在流域監(jiān)管執(zhí)法中的應用，不斷提高執(zhí)法效能，實現流域管理的智能化與精準化。強化市縣監(jiān)管執(zhí)法能力建設，推進執(zhí)法重心向市縣下移，加強基層執(zhí)法隊伍建設。推行流域污染聯(lián)防聯(lián)控，加強聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法。
加大制度保障。落實長江流域生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，推進長江流域環(huán)境資源專門審判機構建設，統(tǒng)一涉長江流域環(huán)境資源案件的受案范圍和審理程序。構建長江流域常態(tài)化司法協(xié)作機制，加強流域內地區(qū)間在立案、審判、執(zhí)行方面的工作協(xié)調對接。探索建立跨省界和流域上下游重大生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，加強案件篩選、索賠磋商和修復監(jiān)督。妥善審理環(huán)境公益訴訟，加強與行政處罰、刑事司法及生態(tài)環(huán)境損害賠償等制度的有效銜接。
作者：董戰(zhàn)峰，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究員、博導
